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地方政府通过城投公司拿地、抵押融资，以此来为财政输血，类似做法早已屡见不鲜，只不过而今操作的对象从土地变成了 " 空气 "。撰文丨熊志土地卖不动后，有小城市开始卖 " 天 " 了。11 月 26 日，济南公共资源交易中心发布中标公告称，平阴县低空经济特许经营权出让项目成功拍出，成交价为 9.24 亿元人民币，合同履行期限为 30 年。图 / 网络一个普通县城，高调涉足低空经济产业，平阴县的此番操作，在全国开创了先河，很多网友直呼魔幻，原来财政创收还有这种另辟蹊径的玩法。近年来，低空经济成为火热的概念，平阴县似乎不是头脑发热。但尽管披上了新兴产业的时髦外衣，它本质上仍然是地方为缓解财政压力的一场冒险。一切还是熟悉的配方，熟悉的味道。01所谓低空经济，简单来说，就是以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。比如我所在的深圳，一些公园已经配备了无人机外卖配送点，市民点外卖，无人机送到，效率很高。除了物流配送之外，像医疗救援、抢险救灾、气象探测等，都是低空经济的常见产业应用场景。此次平阴县大手笔 " 卖天 "，让不少人惊叹，其实随着低空经济的概念持续升温，并在今年被写入政府工作报告，这一产业风口早已成为地方竞逐的对象。据中国经济时报记者不完全统计，有近 28 个省份和城市的《政府工作报告》提出大力发展低空经济及通用航空，还有超 100 座城市出台了相关文件、规划，一些地方还明确设置了产业规模的具体目标。另外，《中国低空经济发展研究报告（2024）》显示，截至 2024 年 2 月，中国低空经济领域共有企业超 5.7 万家，从成立时间看，近 5 年新成立的企业数达到 2.1 万家。低空经济毕竟是前沿产业，是新质生产力的代表，技术含金量高，带动效应强，地方政府和各路资本自然都想提前卡位，抢占先机。▲深圳的 " 空中出租车 "（图 / 视频截图）平阴县拥有两座机场，有济南低空物流运营示范中心，还有中科鲲鹏技术、中航智飞等无人机制造、组装、应用服务企业，发展低空经济产业有一定的基础，也正因如此，特许经营权的出让，才能够卖出价钱来。真正值得玩味的是，中标的企业是当地县财政局的独资国企，才刚刚成立不久。说白了这就是把特许经营权左手倒右手，在内部流转。低空经济的产业发展前景尚不明朗，民营企业未必会有意愿斥资 9.24 亿元，购买 30 年特许经营权。当然更深层次因素恐怕在于，通过国企运作有融资便利，在财政支持及资金调度方面操作空间更大。如果对土地财政有所了解，就不难发现，地方政府通过城投公司拿地、抵押融资，以此来为财政输血，类似做法早已屡见不鲜，只不过而今操作的对象从土地变成了 " 空气 "。特许经营权自己卖给自己，理论上不增加收入，但可以堂而皇之地以此由头融资，向未来借 30 年的钱，挪到当下来给地方财政解渴，这其实是一种变相的 " 借新还旧 "。02统计公报显示，2023 年平阴县的 GDP 为 281.21 亿元，一般公共财政预算收入 32.46 亿元，一般公共预算支出 40.71 亿元，收支缺口在 8 亿元左右。另外，债务余额为 64.47 亿元。这就是一个财政收支无法盈亏平衡，依赖转移支付输血的典型县城。在土地财政熄火的背景下，将低空经济的特许经营权打包 30 年出让，换来 9.24 亿元进账，一年三分之一的预算收入都有了，对平阴县来说，这无疑是一笔极具吸引力的生意。如果还能够借此带动低空经济产业发展，那可谓是一举两得。但理想很丰满，现实很骨感。指望将低空经济特许经营权左手倒右手，就能达到为财政解困、带动产业发展的一箭双雕的效果，恐怕只是一种美好的想象。▲深圳无人机配送（图 / 冰川图库）首先，低空经济的火热，当前更多还是局限于概念层面的热炒，整个行业目前仍处于发展的初级阶段。无论是空域管理的政策法规、技术标准，还是相关的基础设施建设，都在探索和完善之中，缺乏统一且成熟的规范体系，离大规模商业化还相距甚远。其次，低空经济对环境条件有着复杂而严格的要求，安全控制和技术标准要求极高，这意味着前期的投入将非常巨大，且回报周期较长。至少就目前来看，低空经济的运营端，很难看到直接的经济效应。正因如此，低空经济产业发展相对成熟的地方，不是拥有广阔空域资源的中小城市、县城，而是北上广深等大城市，它们在人才、资本等各方面都更具优势，能支撑低空经济的高风险、高投入。图 /" 城市进化论 " 公众号事实上，空域资源本身就是国家所有，地方是否有权打包出让，都存在巨大的争议。退一步来讲，即便这一模式在理论上合规可行，发展低空经济，也不是一锤子买卖。将特许经营权挂牌变现，为财政输血，这个逻辑能跑通，必须建立在当地低空经济产业未来能够产出足够产值的基础之上。如前所述，低空经济面临着诸多不确定性，行业风险高，而平阴县又是个普通的县城，无论是资金、技术还是人才方面，并没有太突出的产业竞争优势。产业前景还不明朗，低空经济特许经营权一出让就是 30 年，这种拿未来换当下的做法，是否对自身的产业发展能力过于乐观了？毕竟，如果低空经济产业未能如期发展，最终产生的亏损，还是得由地方财政兜底。债务只会转移，不会凭空消失。发展低空经济应该鼓励，但打着低空经济幌子的化债，如此动机不纯不啻于给地方发展 " 埋雷 "。03放眼全国来看，平阴县的操作不是个案，只不过它披上了低空经济的时髦外衣，因此显得特别新颖别致。土地财政毕竟是一锤子买卖，一块地不能重复卖二次，这意味着它的创收规模，始终会有一个天花板。如今，在土地财政熄火之后，越来越多的地方，开始盯上一些可以用来收租的垄断性资源。比如前几年，乐山大佛景区观光车和摊点 30 年经营权，被地方 17 亿元挂牌打包出让。更让外界咋舌的是，2022 年四川阆中市将公办学校、行政机关、事业单位、国资公司的食堂食材统一配送服务未来 30 年特许经营权打包拍卖。当然，在引发争议之后，当地叫停了这一拍卖行为。▲四川阆中市（图 / 视频截图）据媒体报道，除摆摊经营权、低空经济特许经营权外，不少地区还涉足公共停车场、公交线路、学校食堂等资源的长期拍卖，且拍卖期限经常长达 30 年之久。其中的原因很好解释，土地卖不动，那就卖其他公共资源，延长拍卖期限，才能最大程度创收。毕竟为财政输血解困是当务之急，至于后续可能伴随的风险，则往往留待后续的城市管理者去权衡与应对。问题在于，一旦公共资源的经营权被长期锁定，后续产业和市场发生变化时，地方政府会相当被动。而且，将特许经营权转让，如果核心目的不是经营产业本身，而单纯是为财政创收，是为了借新还旧，这种不符合市场精神的操作，很容易导致涉及产业或项目的发展，脱离地方的实际需求，造成资源的浪费。尤其对于像低空经济产业这样的新兴领域，前期投入高，且回报周期长。如果地方政府盲目跟风，为了配合特许经营权的出让，而盲目上马基础设施，跟风投入最终可能会成为无法收回的沉没成本。因此，在财政压力面前，某些地方应摒弃急功近利的心态，避免采取寅吃卯粮的短视策略。切勿为了一时之需，为未来留下难以收拾的烂摊子。